建设监理

——文章刊载于《建设监理》2015年9月刊，原题为《关于安全监理的思考与讨论》。

1 对安全监理进行思考与讨论的必然性

安全监理的概念是2006年10月26日由建设部发布的《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》（以下简称为“《意见》”）中首次提出。而工程监理的安全责任是于2004年2月1日起施行的《建设工程安全生产管理条例》中第十四条确立的。《意见》中明确规定了：建设工程安全监理的主要工作内容；建设工程安全监理的工作程序；建设工程安全生产的监理责任；落实安全生产监理责任的主要工作。地方建设行政主管部门据此又相继出台了《安全动态管理考核扣分管理办法》、《企业诚信管理考核扣分管理办法》，对安全监理工作的考核进行了进一步细化。安全监理工作在监理行业26年的发展历程中逐渐占据了重要的权重。广大的监理从业人员尤其是奋战在基层的监理人员，对此深有体会。他们严格按照上述法规、文件的要求兢兢业业开展这项工作，努力履行工程监理的安全责任，做好建设工程安全生产的监理工作，对加强建设工程安全生产管理起到了相应的作用，做出了相应的贡献。但是随着安全监理工作的深入开展，逐渐暴露出了施工单位不配合、建设单位不支持、主管部门不满意，监理企业及从业人员工作压力增大、法律责任大、工作的开展形式化等诸多问题，令广大监理人员深感困惑。

2014年7月1日住房和城乡建设部发布了《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（以下简称为“《改革意见》”），为建筑业的发展与改革吹起了号角。其中第七条指出“进一步完善工程监理制度。分类指导不同投资类型工程项目监理服务模式发展。调整强制监理工程范围，选择部分地区开展试点，研究制定有能力的建设单位自主决策选择监理或其它管理模式的政策措施。具有监理资质的工程咨询服务机构开展项目管理的工程项目，可不再委托监理。推动一批有能力的监理企业做优做强” 。第十五条指出“支持监管力量不足的地区探索以政府购买服务方式，委托具备能力的专业社会机构作为安全监督机构辅助力量”。“鼓励建设单位聘用专业化社会机构提供安全风险管理咨询服务。”《改革意见》为监理行业的改革指明了方向。以上述《改革意见》的精神来看待安全监理，借助于完善工程监理制度的大环境来重新审视安全监理，人们不得不对安全监理如何走向进行思考与讨论。

2 安全监理应思考与讨论的主要内容

自2004年安全监理纳入到监理工作中以来，广大监理企业及从业人员均积极将这项工作的开展，视作是监理工作的重要内容。后来随着各项地方法规、文件的陆续出台，安全监理工作逐步系统化。以广东省为例：《广东省建筑施工安全管理资料统一用表》内有专门章节规定了安全监理资料的内容、采用的表格式样、对施工企业安全检查应签署意见的表格内容等。后又出台了《企业诚信管理考核扣分办法》，其中有关安全监理受检条目占比达50%。安全监理这一项工作内容在监理工作中的权重越来越大，工作内容越来越细，可以说是涵盖了建筑工程建设过程的每个角落和每个环节，与施工单位的管理逐渐重叠交叉，工作量繁重。随着社会上不断曝光由于出现安全事故监理被处罚甚至判刑事件，更令广大的监理人员不胜惶恐，深感压力重大，对安全监理工作的开展不敢有半点马虎，唯恐哪一天祸从天降。监理企业更是不断按主管部门的要求持续更新、充实、细化安全监理工作的内容，一线监理人员的工作压力逐渐加大，安全监理已经成为监理工作中占比最大的内容。但是越是工作开展的深入，越是暴露出更多的问题。为此值得予以总结和思考。

2.1 有关安全监理的认识上的疑问

《中华人民共和国建筑法》（以下简称为《建筑法》）第四十五条明确规定了“施工现场安全由建筑施工企业负责。”在第四章“建筑工程监理”内的诸条款均没有规定工程监理的安全责任。这也是为什么安全监理被确立以来就有学者针对其法理依据不足予以质疑的原因。鉴于已有相当多的文章对此提出深入的分析，本文就此不再赘述。虽然目前监理行业都在按现行的有关安全监理规定开展相应的工作，但不意味着这种疑问是不存在的。依据《建筑法》的规定，工程监理单位应当根据建设单位的委托，客观、公正地执行监理任务；且《建筑法》第三十二条明确规定了监理单位的工作范围及内容。在监理实践中，没有建设单位将“建设工程安全生产管理”的任务委托给监理单位，因为根据《建筑法》第三十二条的规定，建设行政主管部门负责建筑安全生产管理。由此可见，安全监理应当承担的是由建设单位委托代行的职责所应负的责任才合理，而目前实际承担的是建设行政主管部门所应承担的那部分职责。这一问题还应引起行业的讨论，以统一认识上的分歧。

2.2 监理工作实务中遇到的问题

（1）是监理企业的投入增大了，现场监理工作量加大了。按照《意见》中规定，企业层面要设置专门的安全监理管理架构，同时要承担专职安全监理人员的培训成本，无形中加大了人员、管理、费用的投入。监理项目部均要增派专职安全监理人员，否则难以完成庞大的工作量。虽然有关文件中规定由建设单位应支付安全监理的费用，但在实践中没有哪个建设单位会单独支付这笔费用；若监理单位提出，则被告之已包含在监理收费内了事。这一点也可以理解，因为建设单位本来就不认为安全监理有什么具体工作可做。在他们看来无非是检查一下而已，建筑安全生产本来就是施工单位自身的事情。更主要是在委托监理合同中也没有专门委托监理做安全管理的事项。他们更关心监理对其所购买的建筑产品实体质量、建筑工期、工程造价控制的监督是否到位的问题。这就造成了安全监理工作在委托监理合同中往往由监理单位提出（按有关规定），而不是建设单位的主动委托，大有监理单位一厢情愿的意思。客观上就直接导致了：由于开展安全监理工作，企业的投入增大而收费没有相应提高的不对等的现象。另外，目前的监理市场普遍存在取费低、恶性竞争的不良现象。这一趋势是与监理工作内容的增加呈反向而行，更加不利于安全监理工作的开展。在法规压力面前企业又不敢不认真对待，客观上更令企业加重了负担。这一实际状况不容忽视。

（2）《意见》中规定了安全监理工作的内容，这直接决定了安全监理工作开展的形态是：现场检查→发整改通知→发暂停通知→向建设单位报告→向主管部门报告。这一工作程序看起来很直观、很简单，但执行起来难度很大。其中发暂停通知就很难。因为监理若发暂停令，要先征得建设单位的同意。实践中建设单位对此的态度是模糊的。因为发暂停令的前提是施工现场存在严重的安全隐患，往往对此的界定难以统一。《意见》中也没有给出一个界定的标准，其结果是：监理认为严重，而建设单位认为没那么严重。另一个是建设单位最关心的是进度。一旦停工影响到进度，施工单位很会迎合建设单位的心思，对存在的安全隐患避重就轻；同时以工期紧张为由，说服建设单位不支持监理下发暂停令。关于向建设单位报告的环节，实践中多是将下发的安全隐患整改通知抄送建设单位。因没有专门的报告表式，多是以抄送再专门填写工作联系函的形式告之建设单位。关于向主管部门报告，建设单位多数是不支持的。实践中监理单位只能采取周报、月报、重大情况报告书的形式，直接向主管部门报告。至此，按《意见》中的规定，监理单位完成了所规定的安全监理工作。但是，当主管部门依此来检查再下发整改通知后，往往是又要求监理单位负责跟踪整改情况，则上述的工作流程又要再走一遍。而且由于施工现场的安全管理是一个动态过程，所存在的安全隐患随时都有且情况复杂；随着工程建设的深入，检查发现的安全隐患形态各异，于是，上述的“检查—通知—暂停—报告”的工作流程就要不断循环运行。若施工单位本身对安全管理很重视且能配合监理工作，则这个循环就会少转几次；否则直至工程结束方可完结。这些工作所涉及的安全监理资料的工作量是很大的，从方案、企业人员、安全教育、交底到现场“三宝四口”、临电、消防设施等，均要求监理要检查并做好相应的资料。尤其还规定了对危险性较大项目的施工做好旁站监理。一旦哪一个环节出现疏漏，监理单位都会被处罚。所以处于一线工作的监理人员的工作压力十分巨大、精神十分紧张，企业也时刻面临受罚的局面。

（3）随着“企业诚信管理考核扣分”办法的施行，安全监理工作条文逐渐细化和清晰，监理工作的开展有了明确的指引。主管部门对监理就安全方面的检查，也是依据这些条文来查验资料。这就决定了监理单位要努力按条文的要求完善有关资料且归档备查。但是在实践中，这些资料的形成不是凭空想出来的，而是应与现场的实际安全管理状况相关，且应得到施工单位的配合和建设单位的支持才可以办到。但是往往事与愿违。比如，施工单位企业技术负责人变更，施工单位没有书面通报监理单位，他们的有关方案和签名仍为原负责人，监理单位的审核已完成；但当主管部门检查时发现这一问题，就会判定监理单位失职。再如，由于目前施工承包形式问题，有些施工单位将作业层分包给劳务公司，其特种作业人员虽已完成报审，但在施工过程中人员流动频繁，监理单位很难掌握其变动情况，甚至施工单位的项目部都不知晓；一旦出现安全事故，监理单位又要担责。此种情况是普遍存在的，监理单位处于随时被罚的风口浪尖。再如，建设单位将多个分部工程平行发包，这些独立分包商对总包管理简单应付，更有对总承包单位不理不睬。在这种情况下监理单位就更加紧张了，安全监理的工作量、工作风险骤然加大。对于不符合法定建设程序的事宜，监理单位只能向建设单位提出。对于存在的实际施工单位的安全隐患、甚至无方案施工，均不能向其下发通知，只能向总承包单位发整改通知。总包单位又觉得不关己事，那么也就只好向主管部门报告。但这又会遭到建设单位的斥责。监理单位是几方不讨好，工作又无效果，感到十分困惑。这种现象在监理实践中是常态，不得已之下，一线监理人员只能潜心完善资料以应对检查，陷入浩瀚而无意义的文件编写当中，以求自保。

2.3 推行安全监理的目的是否达到预期效果

按照《意见》的宗旨，推行安全监理的根本目的是切实加强建设工程安全生产管理。不可否认的是，安全监理客观上是起到了一定的加强建设工程安全生产管理的作用，监理单位对此也付出了大量的精力，做了大量工作。但是，监理单位在安全监理工作的付出与努力，是否真正地起到了加强建设工程安全生产管理的作用呢？或者直观地说，安全监理工作做得完全到位，是不是就可换来安全生产管理的良好局面呢？再或者说，安全监理工作开展得好，是不是意味着工程现场安全生产管理就好了呢？这两者是否有直接的逻辑关系呢？通过实践中的案例，很难得出这样的结论。如果说有了安全监理就会有建设工程安全生产管理的良好成果，那么安全监理才真的是有价值的；广大的监理企业及从业人员也不会对安全监理的开展五味杂陈、难以言表且深感困惑了！对此，真的应当认真地以予以讨论了。《意见》中的第三点最后说“监理单位履行了上述规定的职责，施工单位未执行监理指令继续施工或发生安全事故的，应依法追究监理单位以外的其他相关单位的人员的法律责任”。可见，在《意见》出台时，就已经预见到了有这样的结果。那么，人们不禁要问：安全监理的目的是什么呢？就是为了“加强”吗？而这个“加强”该用什么来衡量呢？“加强”完了又怎么样呢？这些疑问真是令人费解。在工程建设实践中，我们看到了很多安全文明施工的优良样板工程。这一成绩的取得，无疑是施工企业自身努力的成果。没有人会说这是由于有了安全监理才取得的成果——事实上也不是；但一个安全文明施工管理较差的工程一定会被指是安全监理的不到位。这岂不是咄咄怪事，但这就是现实。当施工企业对安全生产管理不愿投入时，监理单位如何努力都是于事无补的。施工单位知道安全无小事，出了安全事故会对企业造成很大的损失。但是现实中就是有那么些企业或是人员认为安全事故的发生虽可怕，但毕竟是小概率事件；当其衡量对安全的投入时，就会在管理上得过且过。监理单位再督促也是白费力气。实践中就是有这样的工程：安全隐患多多，监理的整改、报告频频下发，施工单位不管不顾而最终竣工了事的。这一不良现象也在一定程度上助长了有些施工单位铤而走险的习气。面对此景，监理单位多是无可奈何的。可见，安全监理开展后的作用不能简单地否定，当然也很难乐观地肯定。安全监理工作不能直接换来建设工程安全生产管理的良好成果的观点，恐怕是会令大多数监理从业人员失落的。如果安全监理就是让监理企业和监理人员承担责任，企业与人员为合理规避责任而加倍工作，而这一工作成果与安全生产管理的良好成果无关的话，那么安全监理的工作还有什么意义呢？

2.4 安全监理与《改革意见》相适应的问题

从《改革意见》的视角来审视现行安全监理制度，不难发现：安全监理与这一改革与发展的大趋势是不相适应的。我们可以设想一下，在不远的将来有两个工程，其中一个工程有监理而另一个没有。那么有监理的就会做大量的安全监理的工作，就像现在这样；而没有监理单位的工程，有谁去做“安全监理”工作呢？有人会说，那就由建设单位自已负责做或是他请的管理公司来做。若如此问题就来了。现行的安全管理资料内均写明“监理单位”、“监理工程师”并加盖监理单位公章。建设单位会去做吗？他愿意背负沉重的安全监理责任吗？显然是不会的。如果如此，那个有监理的工程，监理单位是何其无奈啊！如果建设单位不去主动履行安全监理的职责，主管部门将如何处罚他呢？处罚的依据又在哪里呢？这些问题随着改革的深入都会显现出来。所以在推动完善工程监理制度的改革进程中，不能忽视安全监理的问题。另一方面，在《改革意见》第十五条的有关规定，让人们看到了安全监理改革的方向。如果“以政府购买服务的方式，委托具备能力的专业化社会机构作为安全监督机构辅助力量”、“建设单位聘用专业化社会机构提供安全风险管理咨询服务”能够落到实处，可以想见，现行的安全监理是与其不适应的；现行的安全监理工作更像是不用购买而成了安全监督机构的辅助力量了。我们相信，随着改革的深入，相应的法律一定会相继出台，能够给“安全监理”一个更精准的、更适应监理行业改革与发展、更加适应建筑业发展与改革的定位；监理企业应当基本符合向建设单位提供安全风险管理咨询服务的专业化社会机构的定义。尽管现在他们从事的安全监理不是被政府购买的服务，也不是建设单位有意购买的服务，而更像是在履行社会责任并且还很沉重，可叹的是还看不到有什么价值。

3 几条建议

建设工程安全生产管理无小事，事关工程建设的安全保障，更会涉及社会民生。在“安全第一，预防为主”的方针指引下，监理单位作为建设单位委托为其提供技术咨询管理服务的专业化社会机构，在工程建设过程中不能也不应坐视施工现场安全管理混乱、毫无安全保障的情况而不理；但也不应因此而背负过多的管理责任，更不应背负由施工单位过错而引发的连带责任。借助《改革意见》的春风，顺应建筑业发展与改革的大势，是重新审视“安全监理”定义的时候了。

3.1 强化工程监理的内涵

工程监理单位就是为建设单位提供技术咨询管理服务的企业，只有当建设单位委托后才可履行其职责。这一内涵在《建筑法》中明确规定了，建设单位是建筑产品的购买者，监理是受其委托监督这个产品建造的过程，验证其质量是否合格，进度是否符合合同要求，造价是否受控，以及处理建议单位交办的其他合同事宜。至于建造过程中施工单位的安全生产管理，本就是其自身的事，建设单位不会介入。显然，受建设单位委托的监理人从合同角度也可不介入。建设单位希望监理人全心全意做好其受托的份内工作即可。但由于安全监理的横空出世，监理的工作多了，但这些工作是建设单位不感兴趣的，显然由此建设单位关心的监理核心工作被冲淡了。要做优做强监理企业，就必须强化其服务质量，为建设单位提供优质服务，让其感受到物超所值。监理工作的核心本应放在对建筑产品本身的关注上，而不是对建造产品的措施和环境上。如果偏离了这个目标，建设单位是不会满意的；当然监理工作的内涵也就淡化了。

3.2 各安其分，各行其事，各负其责

建设工程安全生产管理责任本应由施工企业来负的，加上一个安全监理责任是否就能有力保障建设工程安全生产管理呢？当然不能！《意见》中也是说为了“加强”。既如此为什么不将监管的重点放在责任主体身上呢？《建筑法》的规定是很清楚的，应该回到基本的法律规定上来。多了一个安全监理，监理企业的发展无疑背上了包袱，有志投身监理行业的人才对安全监理是心有忌惮。一个为客户提供专业的技术咨询管理服务的企业，吸引不到优秀的人才又何谈发展？这些年，监理行业在低端服务上而不能突破，本质是人才不足问题。如此下去，这个行业将如何焕发生机，又如何去做优做强呢？

3.3 强化监管力度

强化监管力度，是有效改善建设工程安全生产管理的根本。违法成本低，是施工企业不乐于在安全生产管理上投入的主要原因。之所以现场的安全隐患不能彻底整改，绝大多数是与执法力度不够有关。若象交警那样违停即罚、冲红灯即罚地执法，而不是检查后仅仅发一个整改通知然后让监理跟踪就了事，相信大多数工程的安全生产管理面貌一定会大大改善，安全生产的保障一定会十分有力

3.4 重新定位安全监理

安全监理不是不要，而是要合理定位和瘦身，要符合《改革意见》的趋势，更要突出监理行业的核心内涵，能为企业的长足发展松绑。基于此，安全监理的责任就集中在建筑产品本身上。正如设计者的安全责任就是设计产品本身，监理的安全责任就是建造产品本身；而对于为了建造这个产品而采取的措施及附属物的安全不应承担责任。比如监理将不合格的材料未经审核或疏于审核而用于工程实体中而引发安全事故，监理要承担安全监理的责任；而用于支撑体系的支架不稳而倒塌引发安全事故，监理不应承担责任。因为措施的采用是施工单位自身的事情，应由施工单位负责。至于机械设备的养护、现场的安全检查等，均不是监理的工作内容。这些措施实施、隐患排查等工作应由建设单位委托专业咨询服务机构实施，建设单位也可与施工单位在施工合同中载明安全生产管理的标准内容。监理可依此合同本着有利于产品建造的可靠性，向建设单位提供咨询意见；建设单位可据此意见，就建造过程的安全性约束施工单位的建造行为，其目的是为顺利如约完成产品创造良好的条件。这样一来，监理的工作更能体现出技术咨询管理服务的内涵；而不是现在这样面面俱到而收效甚微，甚至是流于形式而无实际意义。

4 结 语

监理行业的改革已是大势所趋。随着进一步完善工程监理制度步伐的加快，安全监理的问题不应在这一改革进程中被忽视。为此，希望政策制定者、广大的专家学者以及监理行业从业人员对安全监理给予足够的关注，在完善工程监理制度的过程中，应着力开展实际调研工作，以对监理行业的发展有利作为出发点和落脚点，坚持客观、公正的科学态度，恪守法制精神，为安全监理的合理定位献言献策、贡献智慧。作为监理行业从业者，乐于看到监理行业尽快走出低谷，重新焕发生机，借助改革的春风迈向光明。