建设监理

作者王茂田：深圳市监理工程师协会第一届副会长，文章摘自大太阳建筑网，原题为《必须坚定不移地推行建设监理制度》。

到1988年，中国改革开放的伟大事业，在邓小平思想理论的正确指引下，卓有成效的前进了十年。通过全国人民不懈的努力，我国社会主义市场经济的构架基本形成，社会生产力得到了充分释放，国家建设蒸蒸日上，国民经济节节攀升，人民生活年年渐好，我国的社会主义建设事业，取得了震惊中外的好成绩，全国人民欢饮鼓舞，正满怀欣喜的步入下一个深化改革的十年！

在这样一片大好的形势下，新组建的建设部，根据国务院批准的“三定”方案，负责组织实施了一项新的重大改革：参照国际惯例，建立具有中国特色建设监理制度，以提高我国工程建设管理水平和投资收益，确保国家建设计划的完成和工程合同的实施，逐步在我国建设领域建立起社会主义商品经济的新秩序，规范和促进我国建筑市场的健康发展。

建设部推出的这一具有中国特色的建设监理制度，是对我国几十年计划经济体制下，建设管理经验教训总结反思的基础上，深入调查了解了一些西方发达国家工程管理的优先做法和成功经验，又广泛听取了国内外专家学者的意见和建议，经过全面科学论证，精心设计确立的一项符合我国国情的建设管理制度。

这项建设监理制度设想：在一个法律体系框架下，构建一个由政府监理和社会监理两个层次组成的监理体系。政府监理，是全面的强制性的，属于宏观建立;社会监理，则是专业的委托性的，属于微观监理;两个监理层次，按照不同侧重分工，实现协同有机的组合，共同完成对工程的监督管理，使得这项湿度严禁科学，完美适用。

这项建设监理制度，参照了国际工程管理的惯例，符合市场经济运营规律，也符合中国正深入进行经济体制改革的国庆，所以一经准备、试点，就迅速在全国推开，并在诸如京津塘高速公路、茂名三十万吨乙烯、广西岩滩水电站等重大工程的简历实践中，表现了强大的生命力，科学性和有效性。

时至今日，这项建设监理制度在我国一经运行了二十七个年头，它的运行大大改善了我国工程管理水平，对提高我国的工程质量做出了很大的贡献，并取得了有目共睹的未达成绩。国人也在不断深入了解这项制度的过程中，逐步从旧有的习惯思维中走了出来，真正认识到这项建设监理制度，在规范我国建筑市场秩序，促进我国建筑业的健康发展方面，发挥了重要的作用。它对促进我国市场经济的发展，对提高工程质量和投资效益，具有无以替代的作用。二十七年的工程监理实践已充分证明：具有中国特色的建设监理制度是一项好制度，对提高工程管理水平和投资效益，对促进我国建筑市场的健康发展，适用有效。因此，我们必须坚定不移的推进建设监理制度。

这项建设监理制度在运行的过程中，不断得到了历届国务院领导的肯定和好评。李鹏、邹家华、朱镕基、温家宝等都在视察工程工作中，对建设监理的作用，给予了充分肯定和良好评价。温家宝总理在视察三峡大坝工程时指出：“对于一个工程项目的建设，应当抓住两条：一个是工程监理，一个是财务管理”，可见工程管理在总理严重是多么的重要!

1997年11月11日召开的第八届全国人民代表大会第十八次会议通过，由江泽民以中华人民共和国主席令形式签发颁布的“中华人民共和国建筑法”第三十条明确：国家推行建筑工程建立制度。由此确定了“建设监理制度”的国家法律地位。

通过“建筑法”确定“国家推行建筑工程监理制度”，是一项十分严肃的国家决定，必定有其充分的理由和证据，认定推行这项对于深化我国建筑领域的改革是必要的，可行的，有效的。

笔者通过多年的建设监理实践，和对监理法规、监理理论的学习研究，对我国推行建设监理制度的重要性和必要性，认为有以下七个方面，足以为据。

一、 推行建设监理制度，是我国深化经济体制改革的需要

在党的十届三中全会提出的“一个中心，两个基本点”的正确方针指引下，我国的改革开放驶入了全面推进的快车道，沿着市场经济的大道迅跑。作为国家经济支柱产业的建筑业的体制改革，更是走在了其他行业的前列。到了1988年，我国建设领域已基本实现了由产品经济向商品经济的转型过渡，初步奠定了社会主义市场经济的基础。许多省市都先后建立了有形建筑市场，全面推进了质量进度制度和招标制度，施工企业被推向社会，进入市场，通过市场竞争，承接施工任务。与此相对应的是“施工承包合同”已成为约束甲乙双方的法律文件，建筑领域的体制改革已全面铺开，建筑业正沿着市场经济轨道前行。伴之而来的则是，甲乙双方追求各自利益的博弈愈演愈烈，市场经济关系愈变复杂，利益矛盾和冲突日渐激烈，这些都直接影响到建筑市场的正常秩序和有效运作，为了规范市场行为，确保市场正常运转，需要起横向制衡作用的管理海都，去控制和引导这种局面，我国的建设监理制度，就是在这种形势下应运而生的。由于这项建设监理制度，适从了当前改革形势的需要，所以一经推出，很快就在全国得到广泛响应，并提高工程管理水平和投资效益方面显示了作用。

二、 推行改革建立制度，是我国对外开放的需要

改革开放，是我国发展社会主义经济的两个法宝，两者相得益彰，不可或缺。通过对外开放，可以吸引大量的外资，投入我国的经济建设，促进我国经济的快速发展：通过对外开放，可以引进世界先进的科学、技术、信息和人才，包括一些先进的理念和思维，开阔我们的视野，启迪我们的思路。这些从国外引进的资金、人才、信息、科技，对我国的改革开放事业，起到了助推器的作用。我国建立建设监理制度的思路，就是受由世界银行贷款兴建的云南鲁布革水电站工程管理模式的启发而产生的。世界银行、亚洲发展银行等国际即溶组织，在贷款国外工程项目是，都要求工程项目必须实行工程监理制度，而我国的改革开放正需要吸引国外资金，为适应这一国际惯例的要求，我们必须建立自己的建设监理制度。

另外，我国的对外开放政策是由“引进来，走出去”两个层面构成的。我国的建筑企业包括资金、技术、建材和设备，都需要走出国门，迈向世界，参与国际经济大循环。为此，我们企业就需要熟悉掌握了解国内外市场的运行规则，适从国外法规的约束和要求。国际上通行的工程监理制度，就是我国建筑企业走出去，不得不跨越的一个门槛。在国内建立了建设监理制度，使我们的企业在国内就已经熟悉适从了这项制度的运营模式和运行规则，出国之后，很快就能适应工程建立制度的要求，可以保护我们的企业少走弯路，不吃亏上当。

同时，我们的建设监理企业也应积极走出去，参与国际竞争，从事国外工程项目的监理，既可以学习国外经验，又能扩大中国的国际影响力，还可以为国家赚取外汇，所以，建立我们自己的监理制度是迫在眉睫，势在必行。

三、 推行建设监理制度，是发展市场经济的需要

我国的改革开放一直沿着市场经济的导向推进，其间经过了多次的争辩，渐明了方向。十四届三中全会明确宣布：我国实行社会主义市场经济体制。社会主义市场经济，就是在坚持“四项基本原则”的前提下，运用市场经济模式，发展我国的国民经济。

市场经济，是以法制为基础的契约经济、诚信经济。买卖双方都在法律法规的框架下，依据契约约定，履行各自的责任义务，维护自己的利益所得。为此就要按照公平、诚信的要求，约束自己的市场行为，以诚信取得市场。但由于市场主体是以竞争为手段，以追求利益最大化为目的，致使市场经济关系极为复杂，市场秩序管控困难，某些经济人为追求个人利益，不惜使用行贿手段，违规违法，甚至偷工减料、弄虚作假、以次充好，扰乱市场秩序、冲击市场规则，这些市场弊端，都有违我国要监理同意开放、公平竞争的市场体系目标。为此，需要由一个有权威的第三者，对市场进行强制性监管，督促合同的执行，并公证制裁违规行为，构建和维护良好的市场环境，确保市场有序运行。这个第三者一般由政府充当。而我国幅员辽阔，人口众多，建筑市场规模宏大，工程项目不胜枚举，政府资源有限，监管力度力不从心，影响了执法的力度和广度，有时显得苍白无力。为此就需要借助社会力量协同监督，才能确保这种监管工作的到位和有效。我国的建设监理制度，就是依照这样的一个思路，设计建立的。一个建立体系由两个监理层次组成，即政府监理和社会监理，一个体系是统一而不可分割的。我们也可以这样认识：社会监理是政府监理在某种意义上的延伸和细化，只有两者的有机结合，才能形成全方位的有效监督，才能确保市场竞争的公平公正，才能确保建筑市场的有序运行。

四、 推行建设监理制度，是“依法治国”的需要

法治，是市场经济有序运行的基础。政府应在法律框架内，依法规范经济人的市场行为，依法建立市场规则和市场秩序，依法处罚和制裁违规行为。通过严格执法，努力建设一个统一开放公平竞争有序运作的建筑市场。

除了正度的行政执法监督市场外，监理工程师依法对具体工程施工活动，进行监督管理，属于授权人的执法，两者构成一个完整的执法体系。监理工程师本着“守法不问，违法必究”的精神，开展监理工作，把法律选择贯穿在工程监理的实际工作之中，解决了“有法必依”的问题，达到将立法目的落到实处的效果。

根据我国建设监理的法规要求，监理工程师对于业主或承包人的违法违规行为在制止无效的情况下，还有向行政执法部门报告的责任义务，这样就可以将“依法治国”和“依法治市场”的工作给以全面贯彻落实。

五、 推行建设监理制度，是确保工程质量的需要

“百年大计，质量第一”。工程管理是工程实施的问题核心。工程质量，是工程项目的生命，是其赖以存续的基础和保证。工程质量是关系带社会公共利益和人民生命财产的安全。确保工程质量是业主和承包人和监理人共同的社会责任。

在计划经济体制下，工程质量是靠企业自行监督管理的。那时，工程由国家投资、任务由国家分配、工资由国家发放，国家与建设单位、设计单位、施工单位同属一家，相互间不存在利益冲突，企业自行监督模式还有一定成效。而进入市场经济体制之后，情况发生了翻天覆地的变化，投资人已由国家一家向多元化发展，施工企业需进入市场，靠竞争投标获取任务，企业自负盈亏，其生存要靠市场份额和管理盈利来维持，追逐经济利益渐成企业生存的动力，利益驱动带来了“机会主义”，催生了弄虚作假、以次充好等伪劣行为，进而危及工作质量安全，而此时企业的自我监督已变得软弱无力，计划经济体制下的管理方法，已无法适从市场经济体制的运转，必须借助与交易活动无利益关系的第三方——监理工程师，来承担对工程施工活动的监督、协调和管理，才能使工程质量得到确保。

监理工程师的市场地位，决定了他可以公正、严格地执行对工程质量的监督责任。监理工程师依据国家有关法规、标准和规范，依据勘测设计文件，通过自身的技术、技能、经验和职业道德，运用事前事中事后的过程控制方法，实现全过程、全方位的工程管控，借以达到确保和提高工程质量的目的。

监理工程师审核施工方编制的施工组织设计，审核承包人的施工组织机构和管理人员的资格，监督建筑材料、设备，实行有见证送检，通过日常的工地巡查和旁站，及时发现和纠正施工过程出现的各种质量偏差，又通过工序验收、隐蔽验收、中间验收和竣工验收，实现对工程适量的过程认证，起到确保和提高工程质量的作用。

六、 推行建设监理制度，是改善我国市场环境的需要

我国建筑市场成长历史较短，又是计划经济体制下脱胎而来，旧有的思想观念，还时不时的撞击现行的市场规则。致使我国的建筑市场发育迟缓、不够完善。市场的内外环境不尽人意，加之市场主体也不够成熟，而政府监督力不从心，再加上一些不作为的成分影响，是我们的建筑市场存在不少弊端，严重影响我国的建筑市场的正常运作，危机工程质量安全的不断提高。在这种市场环境下，除政府加强监管外，而作为在施工现场第一线监理工程师的作用，就显得尤为重要。

(1) 施工企业无节制的盲目扩张业务

施工企业是建筑市场的卖方，为最重要的市场主体，其管理水平直接管护工程质量和安全，也关乎投资效益的优劣。而我国的一些施工企业尚不够成熟和理智，表现在盲目无度的扩大业务，不量体裁衣的布局布点，到处承接施工任务，造成战线长、项目多，管理力量不足，致使管理水平下降。特别是某些大型国有建筑企业，每年在全国范围内，甚至还包括国外，承接到数十个上百个的工程项目，施工承包额达数百亿元以上，大大超出了其自有管理能力，无奈只好在某些项目上拼凑管理班子，这些项目班子成员，甚至包括项目经理，业务不熟，能力有限，责任性不强，与监理工程师配合也不尽默契，致使施工管理不能到位，施工差错频频出现，影响施工安全和工程质量，如果没有监理工程师进行现场的监督与帮助，定会存在不少质量隐患。

(2)挂靠承包的蔓延严重危及工程质量

挂靠承包是一支屡禁不止的毒苗，它干扰市场秩序，降低工程质量。一些包工头拿着大型企业的招牌，通过私人关系，不法手段，或用钱买通路子，承接到项目，却无力组织项目实施，只好临时招兵买马，仓促上阵应付。他们这些人一般不太懂工程管理，赚钱第一，唯利是图，质量观念十分单薄，为了节约成本，其选派至工地的管理人员，素质水平低，人员数量少，又多系远亲近邻，草芥一窝，根本形成不了质量保证体系，安全保证体系。加之管理制度的缺失，更使工程质量与安全处于失控状态。

在这种情况下，监理工程师替代包工头担负了不少的施工管理工作，既做施工员又兼做监理员，致使工程质量难保、施工安全难保，形势非常严峻、可怖。

(3)劳务队伍不够成熟，严重影响工程质量

我国对施工企业实行管理层和劳务层的分离改革后，发现市场上的劳务层尚未形成也不够成熟，许多放下锄头的农民兄弟，拿起榔头和锯子就成了建筑工人，某些名不副实的劳务公司把他们收拢起来，在未认真进行考核培训的情况下，组建施工队组，进入施工现场，承担施工任务。

政府主管部门也掌握中国劳务市场的现状，并有一定的法规制约，但出于管理力量的不足，落实不够，也未在培训劳务队伍，提高他们的操作技能和质量意识上下功夫，致使我国的劳务市场质量不高，技能平平、混乱无序，严重影响工程质量和施工安全。

(4)政府对市场监督不够作为

现代市场经济，是以独立自主的经济人为主体的自由交易经济。但市场不会自我完善和修正，需要靠政府的强制监管。我们的各级政府主管部门在精简放权后，倍感人手不足，鞭长莫及，只好将对工程质量与安全的具体监管工作，委托给了质量安全监督站，质量安全监督站也是受人手的制约，仅能忙于应付事务性的工作，监管难以深入细化，加之未能正确处理好与监理的关系，使监理工程师的积极性也不同程度的受到影响。更有甚者，个别监督人员到施工现场拿来“红包”就走，这种职务的腐败，施工单位深恶痛绝，但又敢怒而不敢言，目前的这种状态，难以达到对质量和安全的有效监督。

(5)市场主体的法制观念单薄

作为建筑市场买卖双方的业主和承包人，由于受计划经济的人治观念影响，法制观念相对淡薄，不能适应以法制为特点的市场经济运作，常常为了自身的利益，不惜践踏法规红线，出现违规违法行为，影响建筑市场的正常运作，也进而影响到工程质量与安全。而某些违法行为，又具有很大的隐秘性，难以发现，难以控制，而监理工程师可通过深入工程实施过程中，了解发现一些蛛丝马迹，并尽可能的给予补正，起到亡羊补牢的作用。

(6)工程招标投标不尽规范

我国建筑市场发展历史较短，市场中买卖双方两个主体都不够成熟。都有不严格按照法规要求，参与招标投标活动的情况，加之目前的评标办法不尽科学合理，使得我国目前的市场招投标工作质量不高。

目前我国的建筑市场为买方市场，建设方(业主)独大。建设方对招标业务的包办与干预，使招标代理单位不能独立的按照正常招标程序去运作，常常要迁就建设方的不合理要求，造成招标文件不规范，招标活动不规范，使得招投标工作难以做到公平公正。而做为市场的另一个主体的施工方，也常常采取一些违规手段，扰乱招投标活动，围标、串标，收买评标专家的现象也屡见不鲜，这些行为都严重破坏市场秩序，也影响建立一个公正透明市场的目标。

不正常的招投标活动，将会影响后期的工程实施，给工程的管理埋下隐患，也必然影响到工程质量与安全。

上述建筑市场的环境现状，实难缺失工程监理，无论怎样，监理工程师还一直坚持在施工现场巡视、检查施工活动，纠正不规范行为，做好工序隐蔽验收，在某种程度上发挥了确保工程质量的作用。

七、推进建设监理制度，是社会进步和科技发展的需要

市场经济，就是商品生产，等价交换，并以公平竞争、诚信交易为特点。商品生产是社会分工的必然产物，随着社会的进步和科学技术的不断发展，社会的专业分工必然越来越细，越来越专，特别由于科学技术的长驱发展，建筑工程的规模会越来越大，技术含量也越来越高，涉及的技术专业门类越来越多，越来越复杂。一般业主的管理团队将难以负担起大型工程管理重任，必须依靠专业技术管理团队——建设监理组织协调管理，才有可能实现业主预期的建设目标。建设监理是社会进步和生产分工的产物，是社会进步和科学技术发展催生客观需求的结果。从适应社会进步和科技发展，对建筑业的影响角度考虑，推进建设监理制度，是社会需要的必然。

我们国家在建设领域，正在推进项目法人负责制，项目法人为了真正能负起对项目管理的重任并承担责任，必然要借助专业的工程监理企业，帮助提高工程管理水平，落实项目法人的责任。

通过对上述七个方面的分析和论证，我们可以坚定的认为：在我国积极推行建设监理制度是十分必要的，也是十分重要的。

我国的建设监理制度，是在改革开放的大潮中诞生的一个新生事物，它像所有的新生事物一样，不可能完美无缺，必然会存在许多不足与缺陷，需要在前行的过程中，不断改进和完善，使之适从我国深化改革开放的需要，适从我国发展市场经济的需要，更好的为社会主义建设事业服务，不断提高我国的工程管理水平和投资效益，确保和提高我国建筑工程质量，造福于社会，造福于人民。